我国《政府采购法》是2002年颁布实施的,《政府采购法》的出台,有利地促进了我国政府采购事业的发展。然而,与发达国家相比,政府采购法规的建设还比较粗略。在实践中,许多大型基础设施建设和行业特征比较明显的采购项目不是按照该法执行,而是依据《招标投标法》。为了更有效地依法行事,经过几年的酝酿,《政府采购法实施条例》(征求意见稿)于2010年1月由国务院法制办向全社会征求意见。作为《政府采购法》的细化和实施细则,实施条例征求意见稿有多个亮点值得关注。可以预见,实施条例的最终出台将有力推动政府采购工作再上新台阶。

亮点一,首次提出建立政府采购从业人员执业资格制度。

政府采购制度的进一步推进与完善,无疑对政府采购人员提出了更高的要求。实施条例征求意见稿虽然仅有一条(第八十七条)提出国家建立政府采购从业人员执业资格制度,按照执业资格的标准对政府采购从业人员进行认定、考核,实行持证上岗制度,政府采购从业人员包括采购人、集中采购机构、采购代理机构、供应商甚至评审专家或采购管理监督人员实行职业化管理将大大推进政府采购专业化发展,对政府采购制度建设将产生深远影响。这也是征求意见稿的最重要创新点之一。

亮点二,建立了以集中采购为主、部门集中采购和采购代理机构为补充的政府采购执行体系。

“管理与执行相分离”是政府采购管理体制与操作机构的基本要求。但以往对操作机构的地位、性质、作用和职责等界定都不清晰。实施条例征求意见稿第十九条规定“集中采购机构应当隶属于同级人民政府依法独立设置”,强化了集中采购机构的性质和地位。同时,在第十八条提出“集中采购机构职责主要是组织实施集中通用政府采购项目”,同时可以代理分散采购项目。在第三条、第七条明确了工程纳入集中采购目录的范围。这些条款清晰有效界定了政府采购的操作范围,丰富了集中采购的内容。在明确集中采购机构为主的基础上,对部门集中采购和社会采购代理机构也作了明细要求。比如,部门集中采购机构经省级以上人民政府批准可以设立。

亮点三,规范程序,完善方式,进一步提高政府采购工作效率。

效率问题一直是社会尤其是采购人所关注的焦点。征求意见稿许多条款均体现了政府采购效率的要求。如之前普遍关注的“公开招标需要公告二十日”和公开招标废标问题,在征求意见稿中做了一定的处理。规定了对已发布年度或具体项目采购预告、重新公开招标的可以公告不少于十日,改变了需要二十日公告的限制性要求;规定了虽然达到公开招标数额标准以上的货物或服务项目但有些情形下可以采用其他采购方式;也明确了实践中出现的协议供货采购、定点服务采购和电子化政府采购等法律未明确的采购方式。

亮点四,完善细化了质疑和投诉程序。

为解决实践中出现较多的供应商质疑投诉和法律对质疑投诉规定不明细的问题。征求意见稿有十九条专门规范供应商质疑投诉事项。详细列举了书面质疑的内容。明确界定了供应商、采购文件、采购过程、质疑期限等内容。如采购文件质疑应当在投标文件截止之日前提出。征求意见稿也要求供应商质疑投诉必须实名制,投诉书要当面提交。

亮点五,加大了采购人、采购代理机构、评审专家和供应商的法律责任。

意见征求稿在多年实践的基础上,从多个方面加大了采购当事人违法行为责任。一是加大了采购人的法律责任。如未按规定编制政府采购实施计划、自行采购项目违反规定实施的,集中通用项目未强制委托的,未按规定确定中标、成交人的,违反规定签订采购合同或擅自变更、追加、解除或终止政府采购合同的,收取履约保证金以及采购进口产品未进行审批等采购人均要承担采购责任。二是加大了对采购代理机构特别是集中采购机构的法律责任。具体包括未依法发布采购信息、未落实政府采购政策、未依法抽取专家、未按程序确定投标供应商、合同未备案、未按规定验收、质疑未处理、内部管理不健全、将集中采购项目转委托、采购价格明显高于市场平均价或质量差且不能说明理由的法律责任。特别是采购价格明显高于市场平均价或质量差且不能说明理由的法律责任给集中采购机构职能带来新挑战。三是加大了供应商的法律责任。对供应商行贿或提供不正当利益、拒绝或未按规定签定采购合同、擅自分包或未按规定履约、提供假冒伪劣产品、擅自变更解除合同等行为应当列入不良行为记录、禁止参加政府采购活动、没收违法所得、罚款、吊销营业执照以及追究刑事责任等处罚。四是加大了评审专家的法律责任。对未尽谨慎审查义务,损害采购人利益、收受贿赂或不正当利益、明知而未回避、泄露评审信息和秘密、评审存在明显倾向性等行为给予警告、罚款、取消资格和刑事责任等处罚。

亮点六,体现了政府采购政策功能。

一是必须优先或强制采购节能环保、自主创新产品,以及扶持中小企业、不发达地区和少数民族地区企业等。政府采购合同中应当列示相关政策内容。二是明确了国货的定义。在中国境内生产,且国内生产成本超过一定比例的最终产品都应当优先采购。三是严格进口产品采购审批。未经财政部门审核同意采购进口产品应受到处罚。四是对未落实或擅自分包履行优先或强制政府采购政策的供应商、采购人和采购代理机构予以处罚。

亮点七,明确了政府采购适用范围。

一是明确财政性资金范围,将财政预算资金、纳入财政管理的其他资金,以及以财政性资金作为还款来源的借贷资金和以国有资产作担保的借贷资金都纳入财政性资金范围。全部使用或者部分使用财政性资金都纳入政府采购。二是明确了货物、工程和服务的具体含义。与建设工程相关的勘察、设计、施工、监理等纳入了工程采购范围;将商标专用权、著作权、专利权等知识产权视同货物首次纳入政府采购范围;细化了服务性采购类别。明确了以项目资金占有比例界定政府采购项目属性。三是强化了工程的政府采购适用性。政府采购工程时,招投标法没有规定的内容,应适用政府采购法调整。政府采购工程不进行招标、投标的(如竞争性谈判或询价等),应当适用范围政府采购法和本条例。■