能源管理如何体现政府职能转变 - 行业新闻

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能源管理如何体现政府职能转变

2013/7/17 0:19:30 作者：朱四海来源：电力决策与舆情参考
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我国能源管理长期以分业管理为主，加上职能分工的“多部门化”，政府能源管理一直处在探索阶段。新组建的国家能源局在“简政放权”制度创新背景下，基于能源发展战略、发展规划、发展政策和基于能源监管、能源改革的“转变职能”，就其内涵和外延需要有一个合乎理性的界定。

我国能源管理长期以分业管理为主，加上职能分工的“多部门化”，政府能源管理一直处在探索阶段。新组建的国家能源局在“简政放权”制度创新背景下，基于能源发展战略、发展规划、发展政策和基于能源监管、能源改革的“转变职能”，就其内涵和外延需要有一个合乎理性的界定。
　　
　　1.发展战略重点由生产向资源控制和需求侧管理转变
　　
　　从发展历程看，能源对经济发展的约束可分为流量约束和存量约束，并首先表现为流量约束，主要特征是能源开发受到技术经济条件的制约、无法全面地由潜在能源向现实能源转化，集中表现在一定时期内能源供给满足不了能源需求。这种情况下人们担心的是能源获取的速度，而不是能源存不存在，生产成为能源发展战略重点。当能源存量（特别是化石能源）接近枯竭时，能源约束就转化为存量约束了，人们不得不开始考虑能源供给的可持续性问题。总体上看，随着经济总量的不断扩张，能源存量与经济总量之间的矛盾越来越突出，能源约束已开始从流量约束向存量约束转变，能源的可获得性、能源资源的可控性成为能源发展战略重点。
　　
　　长期以来，外延式增长主导我国能源发展，外延式增长的直接结果是总供给能力大幅度攀升，并出现总供给大于总需求（特别是电力总供给能力），市场（企业）和社会承担了能源建设、生产、运营的主要职责，总需求管理成为政府能源宏观调控的重点。总需求管理工作的重点在于调整和优化能源消费的总需求结构，改变现行的敞开式能源消费模式，实施“化石能源总量控制和非化石能源配额管理”战略，通过能源消费总需求结构的调整，以及投资需求结构、消费需求结构和出口需求结构的调整与优化，转变能源发展方式。
　　
　　2.发展规划重点由资源区向非资源区转变
　　
　　上述“管住两边、放开中间”的能源发展战略转型，就资源控制这一边而言，需要改变现行的国内资源偏好，强化资源控制的全球化与国际化，深入实施“两种资源、两个市场”战略，重点建设非资源区能源基地。
　　
　　我国是一个大洲级的发展中国家，在能源约束由流量向存量转变的情况下，资源控制要发挥中央和地方“两个积极性”。一方面，改变现行的基于“能源资源与能源消费逆向分布”的能源发展规划偏好，强化基于物流成本和输送损耗的能源供应半径约束，完善全国能源经济区划，实施“中西部化石能源就地服务”战略，开发国内能源资源，建设中西部“资源区能源基地”；另一方面，发挥东部地区海洋港口岸线资源优势，实施“东部化石能源走出去”战略，开发国外能源资源，建设东部“非资源区能源基地”。
　　
　　目前，“资源区能源基地”发展规划已趋于成熟，但“非资源区能源基地”还缺乏总体规划和顶层设计。例如，2011年国务院《海峡西岸经济区发展规划》就明确提出，按照统筹规划、合理布局、适度超前、安全可靠的原则，依托良好的港口条件，加强对外能源合作，优化能源结构，构建安全、稳定、经济、清洁的能源供应体系，建设以电力基地、能源储备基地和新能源开发基地为核心的海峡西岸能源基地。但受制于现行的发展体制与运行机制，受制于现行的能源经济区划，基于国外能源资源控制与开发的海峡西岸能源基地建设进展缓慢。
　　
　　3.发展政策重点由投资向消费转变
　　
　　能源发展战略“管住两边、放开中间”，就需求侧管理这一边而言，需要改变现行的投资政策偏好，完善能源市场准入管理，优化供给、引导需求、双向调节，重点实施有管理的能源消费政策。
　　
　　能源发展政策是政府实施能源发展战略、能源发展规划的主要工具，目前的主要问题是政策生态问题，突出表现在政策的系统性、整体性、科学性上。首先，需要对现行的“政策森林”中针对实施能源发展战略、发展规划所需的公共政策进行系统梳理和顶层设计，构建系统完善、科学规范、运行有效的政策体系，使各项政策更加成熟更加定型，特别是投资政策、价格政策、金融政策、财政政策、税收政策的梳理设计，提升能源政策的系统性。其次，能源政策设计还需要在国民经济和社会发展的全局中进行把握，围绕经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设总体布局，每项政策都在“五位一体”中来设计、考量和推进，使各项政策更加衔接更加配套，重点梳理设计运行调节政策、市场监管政策、公共管理政策和社会服务政策，提升能源政策的整体性。此外，还需要从政策生命周期中把握能源政策，围绕政策制定、政策执行、政策监控、政策评估、政策终结等环节，完善能源政策过程，做好能源政策的政府协同服务，重点完善能源政策制定的决策论证服务、政策执行的监控评估服务，提升能源政策的科学性。
　　
　　新时期，能源发展政策重点应转向消费政策。以电力为例，经过2003年以来的“井喷式”发展，特别是“厂网分开”的制度创新，由电源建设决定的电力生产力已不是决定电力发展的主要矛盾，一次能源的有效供给与环境保护上升为电力发展的主要矛盾，电力政策重点也因此由投资转向消费。同时，还要研究取消供电营业区许可证管理的可行性，解决售电市场准入问题；研究售电商履行电力普遍服务的成本分摊办法，解决非市场售电问题；研究售电商协助政府支持“三农”的成本补偿办法，解决政策性售电问题；从而为售电侧电力体制改革创造宽松的外部环境，为实施有管理的电力消费政策创造条件。
　　
　　4.能源监管重点由分业监管向分段监管转变
　　
　　市场经济条件下，政府治理经济的主要手段是宏观调控和微观监管。宏观调控是政府对经济活动的间接干预，政府通过发展战略、发展规划、发展政策改变市场主体经济决策的环境参数，但不干预、不限制、更不替代市场主体的决策和经济行为；微观监管是政府对经济活动的直接干预，政府直接干预市场主体的决策和行为，市场主体为逐利可能会不遵守市场竞争规则，从事违法行为，损害消费者权益，需要政府进行监管和规范、维护公平竞争的市场环境。
　　
　　长期以来，我国政府的能源治理方式是国有化。由于政府是能源企业的所有者，政府就可以通过对能源企业的直接控制和干预实施国家能源发展战略、能源发展规划，实现能源发展的政策目标，并历史地形成了以电力、煤炭、石油为主导的政府能源分业管理格局，政企合一、政监合一。随着国有能源企业向现代企业制度转型的规范和成熟，以及能源发展逐步向民企、外企开放，能源市场化改变了政府对能源企业的控制变量和控制能力，天然气、新能源的快速发展也加剧了政府能源分业管理的难度，加上能源宏观调控的重点向总需求管理转变，以生产为核心的政府能源分业管理已难以胜任能源发展的需要。
　　
　　总体上，我国政府对能源发展的宏观调控是强有力的、甚至是过度的，但面向市场主体的微观监管却刚刚起步，特别是电力监管以外的能源监管。鉴于电力监管已有10年的行政经验，在中央政府能源管理“政监合一”、地方政府能源管理“政监分离”的制度背景下，面向市场主体的能源监管要充分发挥电力监管的经验优势，由电力监管向能源监管拓展，由基于电力、煤炭、石油、天然气、新能源的“分业监管”向基于规划、建设、生产、运营、消费能源发展不同环节的“分段监管”转变。现在看来，这是一个最为便利的制度设计。
　　
　　5.能源改革重点由政府内部向政府外部转变
　　
　　实现上述四个“转变”的动力来源于改革，基本途径是正确处理好中央与地方、政府与市场、政府与社会的关系，改革能源管理的制度力量构成，发挥政府、市场、企业、行业协会、各类非政府非营利组织的协同作用，实现能源发展战略、能源发展规划、能源发展政策、能源监督管理的根本性转变。重点推进政府以外的能源管理制度力量改革。
　　
　　从现状看，我国政府能源管理制度力量呈现政府“一家独大”局面，但“贪多嚼不烂”。一方面，在分业管理路径依赖下、在“犬牙交错”权力制衡下，政府能源管理部门分工趋于“碎片化”，加上行政权力的向上集中偏好，以政府为核心的能源管理难以做到“从容”，更多表现为“救火”角色。另一方面，由于政府以外的制度力量（特别是市场力量）处于能源管理的从属地位，发育不良，还难以承担那些政府“不该管、管不了、管不好”的能源管理任务，出于对能源发展的强烈责任意识，这些任务又明里暗里向政府部门回归。明确政府与市场、政府与社会在能源管理中的边界，明确中央政府与地方政府在能源管理中的边界，简政放权，推进政府向政府以外的制度力量放权，成为能源改革的关键。
　　
　　编辑：Harris

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